而且，《通知》明確，根據(jù)目前行業(yè)發(fā)展的實際情況，今年我國暫不安排普通光伏電站建設(shè)規(guī)模。就連是此前有大量政策傾斜、不受指標管理的分布式光伏，也將受到相應(yīng)限制，6月后中央將不再進行補貼。
這似乎預(yù)示著，隨著我國能源消費格局加速調(diào)整，近年光伏在再次回歸社會資本投資的風口的同時，越來越嚴峻的棄光情況和愈發(fā)無序擴張的光伏裝機總量已迫使相關(guān)部門必須出手干預(yù)了。
監(jiān)管突踩剎車
國家能源局新能源司和國家發(fā)展改革委價格司相關(guān)負責人在就《通知》進行解讀說明時表示，我國光伏發(fā)電當前發(fā)展的重點需要從擴大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效、推進技術(shù)進步上來，需要降低發(fā)電成本、減少補貼依賴，優(yōu)化發(fā)展規(guī)模，提高運行質(zhì)量，推動行業(yè)有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。這是今年及今后一段時期光伏發(fā)電發(fā)展的基本思路。
因此，《通知》暫時“叫停”了各地新建大型光伏電站項目，明確提出在國家未下發(fā)文件啟動普通電站建設(shè)工作前，各地不得以任何形式安排需國家補貼的普通電站建設(shè)。同時，《通知》還提出了支持分布式光伏“有序發(fā)展”的思路，并且對此前從未被納入指標管理的分布式光伏確定了1000萬千瓦左右規(guī)模的上限。
具體來說，各地的分布式光伏項目，在5月31日（含）前并網(wǎng)的項目納入國家認可的規(guī)模管理范圍，這些項目納入中央財政補貼范圍。而年內(nèi)建設(shè)投產(chǎn)的其他項目由地方根據(jù)自身財力、消納能力等依法予以支持。
值得注意的是，《通知》還提出了加快光伏發(fā)電補貼退坡、降低補貼強度的措施，尤其是在去年底剛剛確定了上網(wǎng)電價后，再次調(diào)低了這一價格，打破了此前上網(wǎng)電價一年一調(diào)整的行業(yè)傳統(tǒng)。具體來說，《通知》規(guī)定，自發(fā)文之日起，新投運的光伏電站標桿上網(wǎng)電價每千瓦時統(tǒng)一降低0.05元，I類、II類、III類資源區(qū)標桿上網(wǎng)電價分別調(diào)整為每千瓦時0.5元、0.6元、0.7元（含稅），較去年底均下降了每千瓦時0.05元。
而且，《通知》還提出，自發(fā)文之日起，新投運的、采用“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項目，全電量度電補貼標準降低0.05元，即補貼標準調(diào)整為每千瓦時0.32元（含稅）。
行業(yè)面臨過剩風險
國家能源局新能源司和國家發(fā)改委價格司相關(guān)負責人同時對《通知》出臺原因進行了解釋，
目前，我國存在光伏發(fā)電棄光問題顯現(xiàn)以及補貼需求持續(xù)擴大等問題，需要調(diào)整發(fā)展思路。
目前，我國的光伏發(fā)電已成為一個社會資本參與程度和市場化程度較高的能源行業(yè)，特別是在項目建設(shè)投資方面，已實現(xiàn)投資主體多元化、建設(shè)模式多樣化。廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強介紹，現(xiàn)在，國內(nèi)的光伏市場中，國資、民資均有較高參與度，比如，國企中的中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司、中國電力投資集團公司等，均已在下游發(fā)電市場布局。
而放眼民資端，有業(yè)內(nèi)機構(gòu)發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，今年一季度，我國有26家光伏行業(yè)上市公司凈利潤超過億元，17家凈利潤同比翻番。近年來，隨著市場的不斷擴長和業(yè)績的不斷增長，光伏產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能，包括產(chǎn)業(yè)鏈上的多晶硅、硅片、電池片、組件等行業(yè)的企業(yè)都在擴產(chǎn)。今年前兩個月，擴產(chǎn)勢頭更是有增無減。據(jù)統(tǒng)計，去年全年擴產(chǎn)的項目有26個，而今年前5月就已經(jīng)有10余個。
如火如荼的光伏投資，并不能掩蓋我國日漸走高的棄光率。國家能源局數(shù)據(jù)顯示，去年全國光伏發(fā)電量1182億千瓦時，同比增長78.6%。全國棄光電量73億千瓦時，棄光率為6%。由于光伏電站布局以西部為主，電網(wǎng)外送能力不足以及發(fā)電并網(wǎng)系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力不高等原因，去年新疆和甘肅棄光率分別高達22%和20%。中電聯(lián)此前也發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，去年，我國棄光率超過5%的地區(qū)有陜西、新疆、甘肅、青海、寧夏。有業(yè)內(nèi)人士分析稱，在這一背景下，繼續(xù)保持較大幅度的新增光伏規(guī)模、不斷地擴產(chǎn)，將大量累積產(chǎn)能過剩風險。
此外，業(yè)內(nèi)還有觀點稱，本次三部門之所以出臺如此嚴厲的新政，根本原因在于補貼壓力太大，且短期內(nèi)難以解決。多年來，中國促進可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要采取“標桿電價+財政補貼”的方式，補貼資金來源于可再生能源電價附加，隨電費收取。但隨著光伏裝機快速攀升，補貼缺口持續(xù)擴大。據(jù)統(tǒng)計，截至去年底，可再生能源補貼缺口已達到1000億元。
調(diào)整與去泡沫同步進行
業(yè)內(nèi)專家表示，為過速發(fā)展的光伏降溫的確是相關(guān)部門必須解決的問題，對于行業(yè)來說，《通知》的措施可以稱作是史上最嚴厲的監(jiān)管措施了，而且?guī)缀鯖]有給企業(yè)留下緩沖期。更有多家機構(gòu)都發(fā)布預(yù)測稱，受新政影響，今年我國光伏新增裝機容量可能較去年大幅下滑三成多，可能僅有3500萬千瓦左右。
新增裝機的大幅縮水，無疑將令國內(nèi)光伏制造業(yè)承受巨大壓力，設(shè)備降價引發(fā)的新一輪行業(yè)洗牌在所難免。在光伏行業(yè)內(nèi)，處于業(yè)內(nèi)第一梯隊、成本管控能力強的大企業(yè)可以從國外市場獲得支撐，而中小企業(yè)則很難度過行業(yè)寒冬。
一些業(yè)內(nèi)專家認為，本次政策調(diào)整的意圖是減少增量項目補貼缺口，使光伏產(chǎn)業(yè)更加健康發(fā)展。主管部門正以“主動刺穿泡沫”的方式來規(guī)避更大的補貼缺口風險。中國光伏行業(yè)協(xié)會也提出，在補貼壓力過大、國家還在大力下降社會用電成本的新常態(tài)下，現(xiàn)狀勢必不可持續(xù)。光伏行業(yè)在上一輪變動時淬煉出了一批真正優(yōu)質(zhì)的企業(yè)，希望本輪變動能促成全行業(yè)在平價上網(wǎng)前的又一次自我提升。
不過，林伯強則認為，雖然新投運的光伏電站標桿上網(wǎng)電價每千瓦時統(tǒng)一降低0.05元，但由于光伏電站組件價格下調(diào)，安裝價格也會下調(diào)，投資回報率并沒有減少太多，因此今年分布式光伏的新建熱度并不一定會下降太多。
林伯強同時表示，業(yè)界對于上網(wǎng)電價逐步下調(diào)已普遍形成共識，在這種情況下，為享受現(xiàn)在的價格，很可能會形成新一輪的搶裝。
不過，林伯強也直言，雖然短期內(nèi)，上游產(chǎn)業(yè)鏈的光伏企業(yè)，尤其是民企相關(guān)業(yè)務(wù)、訂單可能會受新政影響有所“縮水”，但這也為整個產(chǎn)業(yè)鏈形成了一個擺脫補貼依賴癥的機會，倒逼它們加速提高技術(shù)水平。
