“配額制將出臺(tái)”，國(guó)家能源局近幾年屢次放話，卻幾經(jīng)“難產(chǎn)”；此番再吹風(fēng)，配額制是否真能落地，值得業(yè)界期待。
標(biāo)桿電價(jià)＋財(cái)政補(bǔ)貼紅利普惠先行企業(yè)
此前，標(biāo)桿電價(jià)＋財(cái)政補(bǔ)貼，是我國(guó)現(xiàn)行可再生能源政策的標(biāo)準(zhǔn)配置。
2005年發(fā)布、2009年修正的《可再生能源法》規(guī)定，“由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門”確定可再生能源的上網(wǎng)電價(jià)。此后，國(guó)家發(fā)改委2009年發(fā)出《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，首次確定了全國(guó)分區(qū)域的標(biāo)桿電價(jià)，并制訂了各種費(fèi)用分?jǐn)傓k法、可再生能源發(fā)展基金的管理辦法等配套政策。以標(biāo)桿電價(jià)＋財(cái)政補(bǔ)貼為核心的可再生能源政策體系就此形成。
這一體系是“相對(duì)完善的”，國(guó)內(nèi)最大風(fēng)電企業(yè)國(guó)電龍?jiān)匆皇〖?jí)公司老總?cè)涨叭缡钦f(shuō)。此說(shuō)法其實(shí)代表了業(yè)界共識(shí)，因?yàn)槠湔呒t利的釋放使先行一步的業(yè)內(nèi)企業(yè)普遍受惠。最顯性的外在表現(xiàn)就是，整個(gè)“十二五”期間，以風(fēng)電為代表的可再生能源發(fā)展的速度遠(yuǎn)超人們預(yù)期：五年間，風(fēng)電裝機(jī)容量和實(shí)際發(fā)電量年均增長(zhǎng)均接近30%，風(fēng)電晉升國(guó)內(nèi)第三大電源，我國(guó)亦成為全球最大風(fēng)力發(fā)電市場(chǎng)和風(fēng)電裝備市場(chǎng)。
黃金五年過(guò)去標(biāo)配政策不再解渴
然而，政策環(huán)境未變，宏觀經(jīng)濟(jì)大勢(shì)卻變了。
受政策刺激而猛增的風(fēng)、光電源建設(shè)，“十二五”后期就已略顯疲態(tài)，只不過(guò)，當(dāng)時(shí)人們看到的更多是一些地方負(fù)荷消納能力有限、外送通道規(guī)劃建設(shè)滯后等等表象。等到新常態(tài)下，全社會(huì)用電量銳減的大背景降臨，棄風(fēng)、棄光限電也就不可避免。
“可再生能源發(fā)展的黃金五年過(guò)去了。”上述省公司老總表示。但一時(shí)之間，先行者的腳步尚未放慢，后來(lái)人卻仍接踵而至，裝機(jī)增長(zhǎng)快和電力消納難之間的矛盾慢慢地積重難返。隨著棄風(fēng)限電的惡化、財(cái)政補(bǔ)貼的捉襟見(jiàn)肘，可再生能源發(fā)展的區(qū)域失衡日漸凸顯，一個(gè)局部過(guò)剩、整體不足的格局形成了。
于是，更深層次的政策適應(yīng)性問(wèn)題擺上桌面。顯而易見(jiàn)，標(biāo)桿電價(jià)＋財(cái)政補(bǔ)貼的標(biāo)配已不再解渴，“要更多政策資源”“要更多財(cái)政支持”，業(yè)界類似的聲音漸漸增多。
職能部門也意識(shí)到現(xiàn)行政策的缺陷。按國(guó)家能源局可再生能源司相關(guān)人士的表述，即其“鼓勵(lì)的方向是發(fā)電側(cè)，鼓勵(lì)大家拼命建，但沒(méi)有企業(yè)或部門對(duì)消納負(fù)擔(dān)起義務(wù)”。產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期，消納空間充足，矛盾不明顯；現(xiàn)階段消納矛盾已經(jīng)不容忽視，“我們覺(jué)得配額制到時(shí)候了”。
出生先后次序顛倒對(duì)現(xiàn)有利益格局強(qiáng)制介入
新政策系統(tǒng)的設(shè)計(jì)標(biāo)配，是配額制＋綠證交易；但嚴(yán)格意義上，它倆并非各占半壁江山，而是配額制為主，綠證制配套。
現(xiàn)實(shí)中的出生過(guò)程卻相反，綠證交易制基本“順產(chǎn)”，配額制極其“難產(chǎn)”。
作為配套機(jī)制，綠證交易制于今年2月3日率先出臺(tái)，7月1日啟動(dòng)可再生能源綠色電力證書自愿認(rèn)購(gòu)；要求半年過(guò)渡期后，2018年擇機(jī)開始強(qiáng)制約束交易。
配額制的推出，卻阻力重重、困難多多，曾歷經(jīng)近10年的曲折醞釀，卻仍“胎死腹中”。
出生過(guò)程先后次序顛倒，分析人士向記者指出，源于綠證交易制度“靈活的交易方式及其帶來(lái)的較低的履行成本”，使各市場(chǎng)主體更樂(lè)于接受；而配額制對(duì)現(xiàn)有利益格局的強(qiáng)制介入，尤其是把地方配額完成情況與省級(jí)政府政績(jī)考核掛鉤，對(duì)地方政府、尤其是東部發(fā)達(dá)省份政府“是致命的”，該分析人士說(shuō)。
華北電力大學(xué)教授、能源與電力經(jīng)濟(jì)研究咨詢中心主任曾鳴12月8日接受采訪時(shí)認(rèn)為，大規(guī)模的可再生能源都集中在西部、北部，而電力負(fù)荷中心都在東部地區(qū)。實(shí)行配額制，“意味著東部地區(qū)要強(qiáng)制消納更多西部過(guò)來(lái)的綠色電，用電價(jià)格就上來(lái)了。”這是東部發(fā)達(dá)省份抵觸配額制的關(guān)鍵所在。
這一次真的水到渠成市場(chǎng)才是終極解決方案
此次《解決棄水棄風(fēng)棄光問(wèn)題實(shí)施方案》再提配額制將出臺(tái)，業(yè)界對(duì)之傾注了比以往更多的期待：“希望這一次真的水到渠成。”多位國(guó)內(nèi)大型風(fēng)電、光伏企業(yè)高層如此表示。
曾鳴也同樣十分看好“這一次”：“配額制是一種國(guó)際上比較普遍、比較成熟的促進(jìn)可再生能源發(fā)展的制度，經(jīng)過(guò)這么長(zhǎng)時(shí)間醞釀，結(jié)合我國(guó)可再生能源發(fā)展的實(shí)際情況，這次應(yīng)該能夠落地了。”
業(yè)界的期待中，既包括對(duì)配額指標(biāo)保障下自身直接經(jīng)濟(jì)利益的期許，也蘊(yùn)含了對(duì)配額制本身的認(rèn)知落差。
在許多風(fēng)光電運(yùn)營(yíng)商的眼里，配額制成了可再生能源足額消納的唯一靠山，以至于，“最終依靠”“終極解決方案”等評(píng)價(jià)的聲音不絕于耳。
對(duì)此，曾鳴表達(dá)了他作為一個(gè)學(xué)者的不同看法：可再生能源中，以風(fēng)電和光伏為代表的電源最大的特征就是隨機(jī)性、波動(dòng)性，這對(duì)電力系統(tǒng)平衡產(chǎn)生了很大壓力。在現(xiàn)有技術(shù)、現(xiàn)行市場(chǎng)條件下，為了更多消納風(fēng)電和光伏，用配額制這種行政手段促進(jìn)可再生能源發(fā)展，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)國(guó)情來(lái)看，都有其合理性。
但必須強(qiáng)調(diào)：“配額制只是一個(gè)過(guò)渡。”隨著技術(shù)進(jìn)步，未來(lái)能源互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上逐步形成多能互補(bǔ)，各種能源發(fā)電方式都可以在市場(chǎng)中得到它應(yīng)有的價(jià)值體現(xiàn)，當(dāng)然也就用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)最終解決問(wèn)題。所以，“市場(chǎng)手段才是終極解決方案。”
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配額制曾歷經(jīng)曲折
配額制對(duì)“現(xiàn)有利益格局”的觸動(dòng)到底有多大，簡(jiǎn)單梳理此前其“難產(chǎn)”過(guò)程即可看出。
2009年，國(guó)家能源局委托可再生能源發(fā)展中心研究和起草《可再生能源電力配額管理辦法》，這是配額制出臺(tái)工作的起步。
2011年，國(guó)家能源局開始起草《可再生能源電力配額管理辦法》（討論稿），基本為配額制搭好了基礎(chǔ)框架，諸如承擔(dān)發(fā)電配額義務(wù)的主體、承擔(dān)收購(gòu)配額義務(wù)的主體及“將可再生能源電力消費(fèi)配額指標(biāo)納入省級(jí)人民政府績(jī)效考核體系”等關(guān)鍵點(diǎn)，均得到明確。
2012年，國(guó)家能源局發(fā)布《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，在政策保障章節(jié)也用較大篇幅提及了“建立可再生能源發(fā)展目標(biāo)考核制度”以及“實(shí)施可再生能源電力配額制度”，被視為配額制的一次實(shí)質(zhì)性突破。
2012—2013年，國(guó)家能源局可再生能源司和可再生能源發(fā)展中心對(duì)全國(guó)各省份應(yīng)承擔(dān)的配額目標(biāo)進(jìn)行了廣泛調(diào)查和征求意見(jiàn)。過(guò)程中，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)大省對(duì)承擔(dān)相應(yīng)的可再生能源配額表現(xiàn)出抵觸的態(tài)度。
緊接著，2014年國(guó)家發(fā)改委主任辦公會(huì)上，對(duì)此又繼續(xù)加壓：一是東部地區(qū)應(yīng)承擔(dān)更多發(fā)展可再生能源的責(zé)任，提高東部地區(qū)配額指標(biāo)；二是強(qiáng)化電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)完成配額的責(zé)任；三是配額指標(biāo)分基本指標(biāo)和先進(jìn)指標(biāo)兩級(jí)進(jìn)行考核。獲國(guó)家發(fā)改委通過(guò)后，國(guó)家能源局又經(jīng)過(guò)一輪征求意見(jiàn)后，即上報(bào)國(guó)務(wù)院審定。
據(jù)知情人士透露，《辦法》在上報(bào)國(guó)務(wù)院審議期間遭到某些省份地方政府的強(qiáng)烈反對(duì)，反對(duì)的理由是，配額制對(duì)可再生能源配額指標(biāo)的強(qiáng)制性要求有濃重的計(jì)劃強(qiáng)制色彩，是在搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。
