大型可再生能源項(xiàng)目：

 

　　可再生能源義務(wù)

 

　　根據(jù)英國(guó)《2000年公用事業(yè)法》（UK'sUtilitiesAct2000），英格蘭、威爾士和蘇格蘭從2002年開(kāi)始實(shí)施“可再生能源義務(wù)證書制度”（RenewableObligation，簡(jiǎn)稱RO）。該法案明確了電力供應(yīng)商是英國(guó)可再生能源義務(wù)的責(zé)任主體，并且規(guī)定了可再生能源發(fā)展的各個(gè)階段，大型可再生能源電量在供應(yīng)商總電量中的具體比例：2003年要求達(dá)到3%，其后逐年遞增，到2010年要求達(dá)到10.4%，到2015年要求達(dá)到15.4%。可再生能源義務(wù)政策實(shí)施以后，英國(guó)可再生能源電力進(jìn)入了快速發(fā)展的時(shí)期，發(fā)電量年均增長(zhǎng)速度達(dá)到12%。2005年，可再生能源義務(wù)制度的范圍擴(kuò)大到了北愛(ài)爾蘭地區(qū)。

 

　　截止到目前，可再生能源義務(wù)證書制度仍然是英國(guó)政府支持大型可再生能源項(xiàng)目的主要政策。英國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)OFGEM中的E-Serve部門負(fù)責(zé)可再生能源義務(wù)證書（RenewablesObligationCertificates，簡(jiǎn)稱ROCs，也稱為“綠證”）的頒發(fā)和整個(gè)ROC交易體系的運(yùn)行和監(jiān)管。以下是RO的具體操作流程：

 

　　1、具有可再生能源義務(wù)證書制度資質(zhì)的可再生能源發(fā)電企業(yè)會(huì)每個(gè)月向E-serve報(bào)備他們的預(yù)測(cè)發(fā)電量，E-serve則根據(jù)符合規(guī)定的可再生電力產(chǎn)出向可再生能源發(fā)電企業(yè)頒發(fā)相應(yīng)的可再生能源義務(wù)證書（ROCs）。

 

　　2、可再生能源發(fā)電企業(yè)可以向電力供應(yīng)商或中介交易機(jī)構(gòu)出售可再生能源義務(wù)證書，這些發(fā)電企業(yè)可以獲得除在電力市場(chǎng)中銷售電能量之外的收入，以補(bǔ)助其前期投資成本。需要強(qiáng)調(diào)的是，可再生能源義務(wù)證書的出售和電力產(chǎn)出的出售是相對(duì)獨(dú)立的，盡管大部分的可再生能源義務(wù)證書被出售給了購(gòu)買電力產(chǎn)品的供應(yīng)商。

 

　　3、每年6月份，電力供應(yīng)商需要向E-serve證明，其在過(guò)去的一年當(dāng)中已經(jīng)獲得與其電力供應(yīng)量相對(duì)應(yīng)的可再生能源義務(wù)證書。這些可再生能源義務(wù)證書既可以向可再生能源發(fā)電企業(yè)購(gòu)買，也可以在可再生能源義務(wù)證書二級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買，這個(gè)二級(jí)市場(chǎng)每月進(jìn)行一次交易。電力供應(yīng)商如果無(wú)法向E-serve提交足夠數(shù)量的可再生能源義務(wù)證書，則必須要向OFGEM繳納罰金，標(biāo)準(zhǔn)則是按照政府設(shè)置的“買斷價(jià)格”，該價(jià)格每年根據(jù)零售價(jià)格指數(shù)（RetailPriceIndex，簡(jiǎn)稱RPI）進(jìn)行調(diào)整。2002年剛開(kāi)始執(zhí)行時(shí)，買斷價(jià)格為30英鎊/ROC，2016年已經(jīng)上漲到45英鎊/ROC。所有處罰的收入都會(huì)進(jìn)入特定的基金，并按照電力供應(yīng)商完成可再生能源義務(wù)的比例進(jìn)行重新分配，返還給電力供應(yīng)商。

 

　　相反地，如果電力供應(yīng)商獲得的可再生能源義務(wù)證書超過(guò)其電力供應(yīng)量相對(duì)應(yīng)的數(shù)量時(shí)，可以在二級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行出售，或者將富裕的證書保留到第2年向E-Serve提交。因此，二級(jí)市場(chǎng)上ROCs的價(jià)格主要受到可再生能源發(fā)電企業(yè)可以向市場(chǎng)供應(yīng)的證書數(shù)量的影響。例如，如果在過(guò)去的一個(gè)月里，風(fēng)力發(fā)電的情況比較好，那么二級(jí)市場(chǎng)上的價(jià)格就會(huì)比較低。由于電力供應(yīng)商具有購(gòu)買證書和繳納罰金兩種選擇，在每年電力供應(yīng)商向E-serve提交證書證明的月份，二級(jí)市場(chǎng)的價(jià)格與買斷價(jià)格往往都非常接近。

 

　　2009年前，可再生能源發(fā)電企業(yè)每產(chǎn)出1Mwh的電量，就可以獲得一個(gè)可再生能源義務(wù)證書。然而，這種方式不能有效地引導(dǎo)不同成本發(fā)電技術(shù)的發(fā)展。因此，從2009年開(kāi)始，根據(jù)可再生能源發(fā)電技術(shù)以及投產(chǎn)時(shí)間，發(fā)電企業(yè)每產(chǎn)出1Mwh的電量所能夠獲得的證書數(shù)量開(kāi)始出現(xiàn)不同：成本較高的發(fā)電技術(shù)，企業(yè)每產(chǎn)出1Mwh的電量所獲得的證書也較多，這就能夠有效地提升資本對(duì)這類發(fā)電項(xiàng)目的興趣，同時(shí)也會(huì)更大地促進(jìn)這類技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步。

 

　　小規(guī)模可再生和低碳技術(shù)：

 

　　上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼

 

　　上述的可再生能源義務(wù)證書制度是針對(duì)大型可再生能源項(xiàng)目的，為了促進(jìn)小規(guī)?？稍偕茉春偷吞及l(fā)電技術(shù)，英國(guó)在2010年4月引入了上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼（Feed-intariffs，F(xiàn)iTs）政策，要求電力供應(yīng)商對(duì)符合要求的可再生能源電源的發(fā)電量和上網(wǎng)電量進(jìn)行固定補(bǔ)貼，這與我國(guó)的分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼政策較為類似。

 

　　根據(jù)英國(guó)原能源與氣候變化部（DECC）發(fā)布的政策，上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策適用于裝機(jī)容量不超過(guò)5MW的水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能光伏發(fā)電和生物質(zhì)能發(fā)電，以及裝機(jī)容量不超過(guò)2kW的微型熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目。與此同時(shí)，政府還制定了各類發(fā)電技術(shù)的上網(wǎng)電價(jià)目錄，這些上網(wǎng)電價(jià)目錄會(huì)在每年的四月份，根據(jù)零售價(jià)格指數(shù)（RPI）情況進(jìn)行一次調(diào)整。此外，政府還會(huì)定期進(jìn)行審查，根據(jù)每種可再生能源發(fā)電技術(shù)在過(guò)去幾個(gè)月的投產(chǎn)情況，可能會(huì)降低相應(yīng)的上網(wǎng)電價(jià)。這種審查制度對(duì)于太陽(yáng)能光伏發(fā)電每個(gè)季度進(jìn)行一次，對(duì)于其他發(fā)電技術(shù)則是半年進(jìn)行一次，這樣就確保了對(duì)這些發(fā)電技術(shù)的補(bǔ)貼水平，是與其成本下降曲線相適應(yīng)的，從而降低了單位電量的補(bǔ)貼水平以及補(bǔ)貼金額的總規(guī)模。

 

　　引入市場(chǎng)化的補(bǔ)貼方式：

 

　　差價(jià)合同

 

　　自2002年設(shè)立可再生能源義務(wù)證書制度以來(lái)，英國(guó)的可再生能源裝機(jī)提高了數(shù)倍。但是，可再生能源義務(wù)證書制度也產(chǎn)生了很多的問(wèn)題，例如由于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，造成這些可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的成本居高不下。此外，可再生能源義務(wù)證書的價(jià)格波動(dòng)，無(wú)疑也給可再生能源發(fā)電企業(yè)投資者的融資帶來(lái)的較高的成本。而這些成本，最終都需要廣大電力消費(fèi)者來(lái)買單。下面這張圖顯示了當(dāng)前英國(guó)電力用戶電費(fèi)賬單中，各類補(bǔ)貼政策的金額，可以發(fā)現(xiàn)絕大部分補(bǔ)貼金額都流向了可再生能源義務(wù)證書制度的發(fā)電項(xiàng)目。（見(jiàn)圖1）

 

　　然而，英國(guó)政府在2011-12財(cái)年通過(guò)了征稅控制框架（LevyControlframework），其中設(shè)定了可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼的總預(yù)算，并希望在該預(yù)算下實(shí)現(xiàn)2020年30%電力由可再生能源供應(yīng)的目標(biāo)。因此，英國(guó)政府希望通過(guò)新一輪的電力市場(chǎng)改革（EMR），將原有的可再生能源義務(wù)證書制度，向融合了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的差價(jià)合同（Contractsfordifference，簡(jiǎn)稱CfDs）機(jī)制過(guò)渡。英國(guó)可再生能源差價(jià)合同從2015年開(kāi)始實(shí)施，并在2017年4月份開(kāi)始全面取代可再生能源義務(wù)證書制度。不過(guò)，之前已經(jīng)獲得可再生能源義務(wù)認(rèn)證的項(xiàng)目仍然可獲得最多20年的支持。

 

　　在差價(jià)合同制度下，政府會(huì)設(shè)立并擁有一個(gè)私人公司，即差價(jià)合同訂約方（CfDCounterparty），負(fù)責(zé)簽署和管理差價(jià)合同以及管理差價(jià)合同支付。發(fā)電企業(yè)像往常一樣通過(guò)電力市場(chǎng)出售電力產(chǎn)出，然后獲得電力售價(jià)與執(zhí)行價(jià)（strikeprice）之間的價(jià)差支付（differencepayment）。當(dāng)電力市場(chǎng)價(jià)格高于執(zhí)行價(jià)時(shí)，發(fā)電企業(yè)需要返還電力售價(jià)與執(zhí)行價(jià)之間的價(jià)差，避免發(fā)電企業(yè)獲得過(guò)高的收益?？梢钥闯?，英國(guó)差價(jià)合同設(shè)計(jì)的初衷，是為了給予所有的低碳電力（包括核電、可再生能源以及碳捕捉與儲(chǔ)存）最有效的長(zhǎng)期支持。通過(guò)這種方式，給予投資者在收益方面更大的確定性，從而降低項(xiàng)目的融資成本以及政策成本。

 

　　差價(jià)合同的執(zhí)行價(jià)是差價(jià)合同的核心內(nèi)容，對(duì)于幫助政府實(shí)現(xiàn)發(fā)展可再生和低碳能源，確保電力供應(yīng)安全的政策目標(biāo)具有重要意義，同時(shí)也確保其經(jīng)濟(jì)影響是消費(fèi)者能夠承擔(dān)的。在2015年剛剛引入差價(jià)合同時(shí)，政府估計(jì)發(fā)電項(xiàng)目的均化成本（levelisedcost），并以此來(lái)設(shè)定執(zhí)行價(jià)和補(bǔ)貼上限。從總體上說(shuō)，政府在估計(jì)均化成本時(shí)考慮的因素包括：發(fā)電技術(shù)、市場(chǎng)條件、政策考量等。

 

　　2017年4月份以前，可再生能源義務(wù)和差價(jià)合同機(jī)制并行運(yùn)行。此期間差價(jià)合同的執(zhí)行價(jià)遵循“RO-X（RenewablesObligationsminusX）”的原則制定，其目的是保證可再生能源義務(wù)和差價(jià)合同能夠給發(fā)電項(xiàng)目投資者相同的激勵(lì)，該原則中的X因子反映了相比于可再生能源義務(wù)，差價(jià)合同機(jī)制降低可再生能源發(fā)電投資商的最低預(yù)期資本回報(bào)率（hurdlerate）以及電力購(gòu)買協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)的水平。

 

　　2017年4月份以后，新的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目不能再申請(qǐng)可再生能源義務(wù)證書，此時(shí)差價(jià)合同執(zhí)行價(jià)的制定主要考慮征費(fèi)控制框架下可承受的水平，以及發(fā)電技術(shù)未來(lái)成本的預(yù)期。發(fā)電技術(shù)未來(lái)成本取決于對(duì)特定技術(shù)“學(xué)習(xí)速率（learningrates）”的預(yù)期和假設(shè)，以及全球發(fā)電技術(shù)部署的情況，因此存在很大的不確定性。

 

　　在從可再生能源義務(wù)證書制度，向差價(jià)合同機(jī)制轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，為了充分向市場(chǎng)展示差價(jià)合同的可行性，也為了保障可再生能源發(fā)電企業(yè)的利益，英國(guó)政府在2013年3月引入了過(guò)渡性的可再生能源最終投資決定（FinalInvestmentDecisionEnablingforRenewables，簡(jiǎn)稱FIDeR）機(jī)制，以引導(dǎo)低碳電力項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)商在差價(jià)合同機(jī)制之前進(jìn)行最終投資的決定。在該政策下，低碳發(fā)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商可以在長(zhǎng)期差價(jià)合約簽訂之前提交投資合約申請(qǐng)，確保了一些低碳發(fā)電項(xiàng)目可以迅速推進(jìn)，可以促進(jìn)這些具有經(jīng)濟(jì)可行性，并能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定供電的發(fā)電項(xiàng)目提供政策支持。

 

　　作為過(guò)渡性運(yùn)行機(jī)制，參與FIDeR的可再生能源電力申請(qǐng)?jiān)?013年7月1日關(guān)閉。2014年4月23日，英國(guó)政府宣布一共向八個(gè)可再生電力項(xiàng)目提供了最終投資決定合同，這些項(xiàng)目包括海上風(fēng)電場(chǎng)，煤炭到生物質(zhì)的轉(zhuǎn)換，以及一個(gè)具有熱電聯(lián)產(chǎn)的專用生物質(zhì)電廠。到2020年，這些項(xiàng)目將提供高達(dá)120億英鎊的私營(yíng)部門投資，支持8500個(gè)就業(yè)崗位，新增4.5GW的低碳裝機(jī)機(jī)組（約占總?cè)萘康?%）。

 

　　啟示

 

　　目前，我國(guó)對(duì)于大規(guī)模可再生能源發(fā)電項(xiàng)目基本上采用分資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的形式，而分布式可再生能源發(fā)電項(xiàng)目則以上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策為主，這兩種補(bǔ)貼形式從本質(zhì)上是一樣的，造成可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策較為單一。同時(shí)，標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，即不利于促進(jìn)同類發(fā)電技術(shù)的降低成本，也無(wú)法充分有效地對(duì)不同發(fā)電技術(shù)進(jìn)行政策引導(dǎo)。同時(shí)，由于我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼缺乏有效的預(yù)算管理機(jī)制，導(dǎo)致可再生能源補(bǔ)貼缺口逐年增長(zhǎng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2009年的補(bǔ)貼缺口僅為13億，而到2016年缺口已接近600億元。

 

　　目前，英國(guó)采用的可再生能源電力差價(jià)合同機(jī)制，需要電力現(xiàn)貨市場(chǎng)提供價(jià)格信號(hào)，并以此為基礎(chǔ)確定補(bǔ)貼水平。然而，中國(guó)的電力現(xiàn)貨市場(chǎng)仍然在建設(shè)的過(guò)程中，因此現(xiàn)階段將以可再生能源義務(wù)為主要的市場(chǎng)化補(bǔ)貼方式。具體而言，包括以下幾個(gè)方面的機(jī)制建設(shè)：

 

　　第一，明確消費(fèi)側(cè)配額考核主體，電網(wǎng)企業(yè)通過(guò)附加向非市場(chǎng)化用戶傳導(dǎo)。

 

　　目前，我國(guó)對(duì)于可再生能源配額的責(zé)任主體存在較大爭(zhēng)議，國(guó)家能源局2016年初下發(fā)了《關(guān)于征求建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知意見(jiàn)的函》，提出了發(fā)電側(cè)考核的觀點(diǎn)，很多業(yè)內(nèi)人士也認(rèn)為發(fā)電側(cè)考核操作起來(lái)比較簡(jiǎn)單。然而，發(fā)電側(cè)考核對(duì)于消費(fèi)側(cè)沒(méi)有任何激勵(lì)，因此并不利于可再生能源成本的分?jǐn)偅陀行Ы鉀Q我國(guó)當(dāng)前的可再生能源消納難題。因此，建議將消費(fèi)側(cè)作為我國(guó)可再生能源配額的考核主體，以有效促進(jìn)可再生能源的消納。

 

　　我國(guó)的售電市場(chǎng)仍然處于初級(jí)階段，大量非市場(chǎng)化的用戶仍然是由電網(wǎng)公司提供電力服務(wù)，因此在引入消費(fèi)側(cè)配額制考核的同時(shí)，需要將電網(wǎng)公司購(gòu)買可再生能源證書的成本，以可再生能源附加的形式向終端的非市場(chǎng)化用戶傳導(dǎo)。因此，可再生能源附加在一定時(shí)期內(nèi)仍然會(huì)存在，但是由全國(guó)統(tǒng)一制定和執(zhí)行，變?yōu)楦魇。▍^(qū)、市）分別制定和執(zhí)行。與此同時(shí)，除了電網(wǎng)企業(yè)有可再生能源配額責(zé)任之外，參與市場(chǎng)化交易的大用戶和售電公司也有相應(yīng)的責(zé)任。隨著售電市場(chǎng)的逐步放開(kāi)，未來(lái)全部用戶都進(jìn)入售電市場(chǎng)后，可再生能源附加就沒(méi)有存在的必要了，售電公司購(gòu)買綠證的成本可以由售電公司以更靈活的方式向用戶傳到。

 

　　二是，從統(tǒng)籌分配可再生能源發(fā)展成本的角度，確定統(tǒng)一的可再生能源配額標(biāo)準(zhǔn)。2016年3月，國(guó)家能源局發(fā)布了《關(guān)于建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次明確了2020年各省（區(qū)、市）能源消費(fèi)總量中的可再生能源比重目標(biāo)在5%到13%之間，而全社會(huì)用電量中的非水電可再生能源電量比重指標(biāo)為9%，同時(shí)還明確了非水電可再生能源電力消納量比重指標(biāo)核算方法。然而，上述《指導(dǎo)意見(jiàn)》著重從非水電可再生能源電力消納的角度出發(fā)，因此配額目標(biāo)的設(shè)定考慮了各地區(qū)非水可再生能源資源的稟賦情況：資源稟賦較好的省份，其可再生能源目標(biāo)也較高，終端電力用戶分?jǐn)偟目稍偕茉闯杀疽矔?huì)比較高。然而，這些地區(qū)往往都是經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)電價(jià)的承受能力相對(duì)較低。

 

　　配額制和綠證制度是一種可用于可再生能源成本的分?jǐn)偟臋C(jī)制，并沒(méi)有和可再生能源的物理消納直接掛鉤。因此，緊緊圍繞我國(guó)2020、2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重分別達(dá)到15%、20%的能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)該制定全國(guó)統(tǒng)一的可再生能源配額標(biāo)準(zhǔn)，這樣既可以體現(xiàn)全國(guó)各?。▍^(qū)、市）對(duì)上述戰(zhàn)略目標(biāo)的共同責(zé)任，又可以避免政策制定部門和各省（區(qū)、市）陷入配額目標(biāo)的博弈，并造成相關(guān)政策的延遲出臺(tái)，同時(shí)還可以促進(jìn)可再生能源成本在各省（區(qū)、市）更公平合理的分?jǐn)?。與此同時(shí)，由于水電在我國(guó)可再生能源的比重較大，從保障上述能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的角度出發(fā)，也可以借鑒英國(guó)在《非化石燃料義務(wù)政策》階段，以及目前加拿大部分省的做法，向水電提供綠證，以提高水電的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)水電的消納。當(dāng)然，應(yīng)該從發(fā)電技術(shù)成本、發(fā)展趨勢(shì)等角度，考慮向水電單位發(fā)電量發(fā)放的綠證數(shù)量。

 

　　考慮到各地區(qū)對(duì)于電價(jià)的承受能力，甚至可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)制定更高的可再生能源配額目標(biāo)，讓這些地區(qū)分?jǐn)偢嗟目稍偕茉闯杀?，為我?guó)可再生能源事業(yè)的發(fā)展提供更多的資金支持。

 

　　三是，建立可再生能源跨省跨區(qū)消納機(jī)制，鼓勵(lì)可再生能源電力與綠色證書打捆購(gòu)買。

 

　　中國(guó)可再生能源資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、電力需求總體上呈現(xiàn)出逆向分布的特點(diǎn)，因此可再生能源裝機(jī)較多的省份，可再生能源電力不能全額消納，迫切需要通過(guò)跨省跨區(qū)的可再生能源交易解決消納的難題。然而，當(dāng)前可再生能源的跨省區(qū)消納即存在物理網(wǎng)絡(luò)約束，也存在可再生能源電力價(jià)格太高引起的經(jīng)濟(jì)約束，其中經(jīng)濟(jì)約束的矛盾較為突出。

 

　　因此，為促進(jìn)可再生能源的跨省跨區(qū)消納，應(yīng)該在綠證制度保障可再生能源企業(yè)收益的基礎(chǔ)上，建立可再生能源跨省跨區(qū)消納機(jī)制，從而打破可再生能源電力價(jià)格太高引起的經(jīng)濟(jì)約束。同時(shí)，鼓勵(lì)簽訂電力和綠證打捆的購(gòu)售協(xié)議，促使經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、電價(jià)承受力較強(qiáng)的省份，更多地購(gòu)買經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)省份的可再生能源電力和綠色證書，在滿足自身配額責(zé)任的同時(shí)，切實(shí)促進(jìn)可再生能源電力的跨省跨區(qū)消納。