根據(jù)國家能源局發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年我國光伏發(fā)電新增裝機容量3454萬千瓦，累計裝機容量7742萬千瓦，新增和累計裝機容量繼續(xù)位列全球第一。

但是，近年來在全國各地出現(xiàn)了許多有關光伏發(fā)電項目用地方面的問題，加上補貼拖欠、棄光愈演愈烈，這些都成為制約光伏發(fā)電項目推進的主要障礙。

3月7日，記者獨家獲悉，為了解決上述問題，科技界別32名全國政協(xié)委員全額聯(lián)名遞交了《關于理順光伏項目用地管理、土地稅費等相關問題的建議》（以下簡稱《建議》）的提案，建議理順光伏電站用地方面存在的問題，完善用地審批管理方面的政策，支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

“一張圖”的煩惱

從政府部門對國土資源的管理范圍的維度劃分，國土資源分別由國土、地質(zhì)、水利、氣象、林業(yè)、旅游、交通、軍事等政府部門或機構(gòu)進行行政管轄。目前國土管理部門和林業(yè)管理部門尚未實現(xiàn)“一張圖”管理，所以針對同一地塊的“土地性質(zhì)”，需要向兩個政府部門核實確認。

依據(jù)國標《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007），我國土地利用現(xiàn)狀分類采用一級、二級兩個層次的分類體系，共有12個一級類、57個二級類。依據(jù)國家林業(yè)局發(fā)布的林業(yè)行業(yè)標準《林地分類》（LY/T 1812-2009），林地類型又分為8個一級類、13個二級類。全國政協(xié)委員、協(xié)鑫集團董事長朱共山指出，政府部門間管理范圍劃分和各部門對土地的界定標準不同，管理界限存在交叉，給企業(yè)投資建設光伏發(fā)電項目帶來困擾。比如，有些土地國土部門給出的是“未利用地”，但林業(yè)部門卻認定是“林地”。

全國政協(xié)常委、正泰集團董事長南存輝表示，國土資源部發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》明確光伏發(fā)電站項目使用未利用地布設光伏方陣的，可按原地類認定和管理。但還未明確農(nóng)、漁、林光互補光伏發(fā)電項目可使用的土地性質(zhì)，各地市、縣國土局因缺少執(zhí)行依據(jù)，不愿出具相關審批文件，對農(nóng)光、林光互補項目的開展帶來很大困擾。

朱共山指出，另外，從土地規(guī)劃、用途管制等角度，土地還被劃分為基本農(nóng)田保護區(qū)、風景旅游用地區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、重點森林保護區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)等特殊區(qū)域。企業(yè)在向國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門溝通確認“土地性質(zhì)”的同時，還要從規(guī)劃、用途管制角度進行再次確認，使得項目投資開發(fā)周期延長。

根據(jù)國土資源部下發(fā)的《國土資規(guī)〔2015〕5號文》，有關“光伏、風力發(fā)電等項目建設占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應按建設用地管理”的規(guī)定，極大限制了光伏發(fā)電項目發(fā)展。目前，河南、山東、天津、青海等省份已明確要求光伏發(fā)電項目用地涉及一般農(nóng)用地的，必須辦理轉(zhuǎn)建設用地手續(xù)。

32名委員聯(lián)名遞交的《建議》則認為，光伏發(fā)電項目與建筑產(chǎn)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地不同，不會破壞土地，也不會形成永久性用地，光伏組件陣列下面的空間仍可以進行農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)生產(chǎn)。

南存輝也表示，農(nóng)光互補項目用地均按照建設用地管理，將大幅增加用地成本，導致此類項目無法盈利，這與光伏電站的發(fā)展趨勢及國家鼓勵支持清潔能源政策不相符合。

減負與“松綁”

依據(jù)《國土資發(fā)[2006]307號》文件規(guī)定，光伏發(fā)電屬工業(yè)項目，工業(yè)用地出讓最低價標準為60元/平方米，即4萬元/畝。上述《建議》認為，如果照此對光伏陣列面積征收，會極大影響光伏發(fā)電項目收益率。會嚴重阻礙光伏產(chǎn)業(yè)平價上網(wǎng)的趨勢和速度，形成負面的社會效益和經(jīng)濟效應。

此外，“現(xiàn)有土地稅費標準較高，各省（區(qū)、市）土地使用稅的征收年納稅標準從每平方米0.6元到12元不等，執(zhí)行標準不統(tǒng)一，自由裁量權(quán)較大，造成光伏電站投資企業(yè)難以把控投資風險，企業(yè)稅收負擔過重、造成投資效益下滑，嚴重影響光伏發(fā)電項目投資積極性。”朱共山對記者表示。

朱共山等聯(lián)名委員在今年兩會提案中也建言，理順光伏項目用地審批管理：由國土資源管理部門牽頭，協(xié)調(diào)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃等相關部門，準確界定土地性質(zhì)，建立聯(lián)合數(shù)據(jù)庫并向社會公開；光伏項目用地中除辦公用房、升壓站、廠區(qū)路面硬化用地之外屬于建設用地外，其他光伏組件陣列不能作為建設用地辦理；進一步下調(diào)光伏建設用地的收費標準，降低光伏發(fā)電成本，讓清潔能源進入千家萬戶。

南存輝表示，目前，各個省份都根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況出臺了土地使用稅實施辦法，不同省份、不同城市等級、不同土地等級征稅標準都不盡相同。例如，青海土地使用稅率僅0.6元/平方米/年，而東部省份的土地使用稅率每年從3~12元/平方米不等。由于項目占地面積較大，高額的土地使用稅直接影響項目的盈利水平與維持能力，阻礙了光伏發(fā)電新模式的探索與發(fā)展。

朱共山認為，基于以上問題，光伏發(fā)電項目用地政策應予以“松綁”。并提出建議：一是國土資源亟須統(tǒng)一管理和標準界定，國土、林業(yè)盡快實現(xiàn)“一張圖”管理；二是對土地“占用”進行詳細標準界定，修訂國土5號文相關條款；三是統(tǒng)一耕地占用稅、土地使用稅征稅標準，減免光伏發(fā)電項目用地的耕地占用稅和土地使用稅。

另據(jù)全國政協(xié)委員、通威集團董事局主席劉漢元介紹，根據(jù)光伏項目數(shù)據(jù)平均測算，實際繳納的度電增值稅平均是運維成本的1.8倍，度電增值稅平均是凈利潤的30%。獲得貸款后，光伏企業(yè)不僅要支付較高的銀行利息，而且資金成本中6%的增值稅還不能抵扣，作為成本很大占比的利息還要全額征收17%增值稅，進一步加重了企業(yè)的稅費負擔。

鑒于光伏企業(yè)增值稅、土地費等稅費“軟成本”給企業(yè)帶來的巨大壓力。劉漢元建議，清理并改革不合理的稅制，減免光伏行業(yè)的全部稅費。

化解補貼痼疾

事實上，除了土地與稅負問題外，橫亙在光伏產(chǎn)業(yè)面前的補貼拖欠、棄光等痼疾也一直難解。

3月6日，記者從晶澳太陽能獲悉，全國人大代表、晶龍實業(yè)集團董事長靳保芳在今年兩會遞交了《關于扶持和引導光伏行業(yè)健康發(fā)展的建議》的議案。靳保芳在議案中表示，光伏補貼拖欠問題還沒有妥善解決，補貼拖欠長達1.5~2年，拖欠總額估計550億元以上。

對于光伏補貼拖欠問題，劉漢元指出，若光伏電站拿不到補貼，就必定會拖欠上游組件廠商貨款，組件廠商又會進一步拖欠更上游的原材料供應商的款項，從而引起連鎖拖欠，形成大量的呆賬、壞賬和“三角債”，不僅導致整個光伏產(chǎn)業(yè)處于資金吃緊的狀況，還將嚴重沖擊投資者對光伏產(chǎn)業(yè)投入的信心和決心，甚至可能導致光伏行業(yè)面臨更大、災難性的斷崖式下滑。

靳保芳建議，嚴格按照指標執(zhí)行補貼發(fā)放，明確國家電網(wǎng)作為分布式結(jié)算主體責任，保證分布式補貼及時結(jié)算。

劉漢元也表示，國家政策規(guī)定之下的財政補貼的拖欠，已對我國光伏產(chǎn)業(yè)正常支付、對政府支付信用和誠信社會的建設造成了明顯損害。因此他建議強化政府誠信建設，完善基本支付規(guī)則，盡量簡化補貼資金征收和撥付程序。